Schengener Durchführungsübereinkommen

Das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) regelt die Durchführung der Gesetze zur Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen innerhalb der europäischen Union und des europäischen Wirtschaftsraums aus dem im Jahr 1985 unterzeichneten Schengener Abkommen. Durch die am 19.06.1990 im SDÜ festgelegten Ausgleichsmaßnahmen soll trotz der entfallenen Personenkontrollen die Sicherheit und Einhaltung von Gesetzen gewahrt werden (vgl.: Haas 2001: S.50). Zu diesen Ausgleichsmaßnahmen gehören die Schaffung des Schengener Informationssystems, einem Fahndungssystem aller Vertragsstaaten, die Intensivierung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit, die gemeinsame Bekämpfung der Betäubungsmittel- und Waffenkriminalität, sowie eine Vereinheitlichung der aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen und Asylbegehren.

Entstehung, Entwicklung und Mitgliedsstaaten

Das Schengener Abkommen, auch Schengen I genannt, wurde am 14.06.1985 durch fünf der zehn Staaten der europäischen Gemeinschaft unterzeichnet: Frankreich, Belgien, Deutschland, Niederlande und Luxemburg (vgl.: Haas 2001: S.33). Ziel war die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen zwischen den unterzeichnenden Staaten.

Die Sicherheit der Bürger, sowie die Einhaltung der nationalen und internationalen Gesetze durfte durch die entfallenen Personenkontrollen nicht gefährdet werden. Daher wurde am 19.06.1990 das Schengener Durchführungsabkommen unterzeichnet, das auch als Schengen II betitelt wird und der Umsetzung des Schengener Abkommens dient (vgl.: Haas 2001: S.50). Schengen I und Schengen II werden als Schengen-Besitzstand bezeichnet.

Am 01.09.1993 trat das SDÜ in Kraft. Eine tatsächliche Nutzung des SDÜ erfolgte jedoch erst ab dem 26.03.1995 durch nunmehr sieben Vertragsstaaten (Belgien, Frankreich, Luxemburg, Niederlande, Deutschland, Spanien und Portugal) (vgl.: Haas 2001: S.35, 36). Am 01.05.1999 trat der Amsterdamer Vertrag in Kraft und integrierte den Schengener Besitzstand in das Recht der Europäischen Union (EU). Der Amsterdamer Vertrag wurde von allen EU-Mitgliedsstaaten unterzeichnet. Jeder neue Mitgliedsstaat der EU muss zum Beitritt seitdem auch das Schengener Abkommen unterzeichnen. Einzelne Staaten unterliegen Ausnahmeregelungen.

Die folgenden Staaten setzen (z.Z. März 2015) alle im Schengener Besitzstand genannten Inhalte um: Belgien, Frankreich, Deutschland, Luxemburg, die Niederlande, Griechenland, Italien, Portugal, Spanien, Österreich, Finnland, Schweden, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und die Nicht-EU-Staaten Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz (nachfolgend als „Schengen-Staaten“ bezeichnet). Die EU-Mitgliedsstaaten Dänemark, Irland und Großbritannien unterliegen Sonderregelungen. Die Nicht-EU Staaten Andorra und San Marino sind keine Unterzeichner des SDÜ. Es werden jedoch keine Grenzkontrollen zu den Nachbarländern (Frankreich, Spanien, Italien) durchgeführt. Die EU-Mitgliedsstaaten Zypern, Rumänien, Kroatien und Bulgarien wenden nur Teile des Schengener Besitzstands an.

Inhalt

Personenverkehr (Titel II SDÜ)

Überschreiten der Binnen- und Außengrenzen

Art.2 bis Art.8 SDÜ wurden gemäß Art.39 Abs.1 der Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.03.2006 über einen über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen, dem Schengener Grenzkodex, aufgehoben (vgl.: Hailbronner 2008: S.25). Staatsangehörige eines Schengen-Staats können das Hoheitsgebiet anderer Schengen-Staaten nach Art.20 Schengener Grenzkodex ohne eine Personenkontrolle betreten.

An den Außengrenzen wird die Durchführung der Personenkontrollen mittels einheitlicher, standardisierter Maßnahmen intensiviert (Art.6,7 Schengener Grenzkodex). Eine zeitweise Wiedereinführung der Personenkontrollen an den Innengrenzen des Schengenraums ist möglich, wenn dies zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und nationalen Sicherheit erforderlich ist (Art.23 Abs.1 Schengener Grenzkodex). Dies geschah in Deutschland anlässlich des G8-Gipfels in Heiligendamm 2007 und bei der Fußballweltmeisterschaft 2006.

Erteilung von Visa und Asylbegehren

Die in Art.9 bis Art.17 SDÜ a.F. festgehaltenen Vorschriften einer gemeinsamen Visumpolitik der SDÜ-Anwenderstaaten wurden seit dem 05.04.2010 durch die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.07.2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft (Visakodex) ersetzt. Im Visakodex befinden sich einheitliche Vorschriften für die Vertragsstaaten bezüglich der Durchreise und dem kurzfristigen Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen (Art.1 Abs.1 Visakodex) und dem einheitlichen, fälschungssicheren Sichtvermerk aus Art.10 Abs.1 SDÜ a.F., der Visamarke (Art.2 Nr.2b, Nr.6 und Art.27 Visakodex).

Art.28 bis Art.38 SDÜ a.F. werden seit dem Inkrafttreten des Dubliner Übereinkommens vom 1.09.1997 (Dublin II) nicht mehr angewandt. Die Verordnung Dublin II wurde durch die Verordnung Dublin III vom 19.07.2013 ersetzt. Das Asylverfahren innerhalb der EU wird nur noch von einem EU-Mitgliedsstaat (Art.3 Abs.1 Dublin III), nämlich von dem Vertragsstaat in dessen Hoheitsgebiet der Eingereiste das erste Mal in der EU Anspruch auf Schutz stellt (Art.7 Abs.2 Dublin III), durchgeführt.

Polizei und Sicherheit (Titel III SDÜ)

Grenzüberschreitende polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit

Art.39 (1) SDÜ verpflichtet die Polizeidienste der Vertragsstaaten zur gegenseitigen Unterstützung bei der Bekämpfung von Straftaten und der Abwehr von Gefahren. Den Polizeien ist im Rahmen von Observationen (Art.40 SDÜ) oder Nacheilen (Art.41 SDÜ) ein Grenzübertritt innerhalb des Schengen-Raums möglich. Der Austausch von Informationen zwischen den Vertragsstaaten ist zur Erfüllung der polizeilichen Aufgabe (Art. 46 Abs.1 SDÜ), auch über direkte Telefon-, Fax- und Funkverbindungen (Art.44 SDÜ,) gestattet. Gemäß Art.47 SDÜ können Verbindungsbeamte zu Polizeidienststellen innerhalb des Schengen-Raums für einen befristeten oder unbefristeten Zeitraum entsendet werden.

Art.48 bis Art.69 SDÜ erleichterten die justizielle Rechtshilfe, die Auslieferung von Straftätern, die Vollstreckung von Strafurteilen und die Zustellung von Urkunden innerhalb des Schengen-Raums. In Art.54 SDÜ ist das Verbot der Doppelbestrafung festgelegt. Die Regelungen der Art.48 bis Art.69 SDÜ wurden durch andere Bestimmungen ersetzt oder ergänzt.

Betäubungsmittelkriminalität und Waffenrecht

Zur Bekämpfung der Betäubungsmittelkriminalität sind Polizei und Zoll zur Durchführung intensivierter und gezielter Kontrollen des Personen- und Warenverkehrs an den Außengrenzen, insbesondere an den für Rauschgifthandel bekannten Örtlichkeiten, mittels moderner Technik und dem Einsatz von Rauschgiftspürhunden (Art.71 Abs.3 SDÜ), beauftragt.

Die Bestimmungen des SDÜ über eine Vereinheitlichung des Waffenrechts hinsichtlich Besitz, Erwerb, Handel und der Registrierung von Waffen wurden zum Teil durch ergänzende Richtlinien, wie die Richtlinie des Europäischen Rates 91/477EWG vom 18.06.1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen, ersetzt.

Schengener Informationssystem (Titel IV SDÜ)

Das Schengener Informationssystem (SIS) ist ein gemeinsames Informationssystem von 28 Vertragsstaaten (Belgien, Deutschland, Frankreich, Spanien, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Österreich, Griechenland, Italien, Dänemark, Island, Norwegen, Finnland, Schweden, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechische Republik, Slowakische Republik, Ungarn, Slowenien, Malta, Schweiz, Rumänien, Bulgarien, Liechtenstein). Das SIS soll als Ausgleichsmaßnahme des SDÜ den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Bereich der Vertragsstaaten trotz der entfallenen Grenzkontrollen für Personen gewährleisten (Art.93 SDÜ). Das SIS I wurde am 26.03.1995 in Betrieb gesetzt und fortlaufend weiterentwickelt, sodass am 09.04.2013 das SIS II in Betrieb genommen wurde.

Fahndungsdaten

Das SIS II enthält Fahndungsdaten zu Personen, Sachen und Angaben zu den zu treffenden Maßnahmen im Falle eines Fahndungstreffers.

Personen können im SIS II aus folgenden Gründen ausgeschrieben werden: europäischer Haftbefehl zur Übergabe- oder Auslieferungshaft, Einreise- oder Aufenthaltsverbot im Schengen-Raum, Aufenthaltsermittlung, vermisste Personen (Art.26 Abs.1, Art.32, Art.34 Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12.06.2007). In Sonderfällen können Personen und von diesen geführte Fahrzeuge zur verdeckten Erfassung oder einer gezielten Kontrolle ausgeschrieben werden (Art.36 ebd.).

Im SIS II werden folgende personenbezogenen Daten gespeichert: Name, Vornamen, Aliasname, Geburtsort, Geburtsdatum, besondere unveränderliche Merkmale am Körper, Geschlecht, Staatsangehörigkeit, der Hinweis, ob die Person gewalttätig, bewaffnet oder entflohen ist, Ausschreibungsgrund, die zu ergreifende Maßnahme und bei Ausschreibungen zur Festnahme mit dem Ziel der Auslieferung die vorgeworfene Straftat (Art.20 Abs.3 ebd.). Zudem können biometrische Daten, Lichtbilder und Fingerabdrücken, gespeichert werden (Art.20 Abs.3 e,f ebd.). Die biometrischen Daten dürfen nur zur Bestätigung der Identität von Drittstaatsangehörigen genutzt werden, wenn dieser bei einer alphanummerischen Suche im SIS II entdeckt wurde (Art.20 ebd.). Eine Datennutzung zu Recherchezwecken ist nicht erlaubt. Es ist nicht gestattet im SIS II sensible Daten (zum Beispiel ethnische Herkunft, politische Meinung, religiöse oder philosophische Überzeugung, Gewerkschaftszugehörigkeit, Gesundheit, Sexualleben) zu nutzen (Art.56 ebd.).

Im SIS II werden Gegenstände mit dem Ziel der Sicherstellung oder als Beweismittel im Strafverfahren ausgeschrieben: gestohlene, unterschlagende oder sonst abhanden gekommene Kraftfahrzeuge, Feuerwaffen, Blankodokumente, Banknoten, Wertpapiere, Zahlungsmittel (Art.38 Abs.1 ebd.) und unterschlagende, sonst abhanden gekommene oder für ungültig erklärte Identitätsdokumente, Fahrzeugscheine und Kraftfahrzeugkennzeichen (Art.38 Abs.2 Beschluss ebd.).

Datenschutz, Verwaltung und Überwachung

Zugriff auf die im SIS II gespeicherten Daten haben die Grenz-, Zoll und Polizeibehörden sowie Justiz- und Verwaltungsbehörden der Vertragsstaaten im Rahmen der Erfüllung ihrer behördlichen Aufgaben (Art.40 ebd.). Eine Nutzung zu Verwaltungszwecken ist nicht gestattet (Art.46 Abs.6 ebd.).

Der ausschreibende Staat ist für die Rechtmäßigkeit seiner Ausschreibung verantwortlich (Art.49 Abs.1,2 ebd.). Personenbezogene Daten und Sachfahndungsdaten dürfen nur so lange im SIS II gespeichert werden wie die Datenspeicherung für den verfolgten Ausschreibungszweck erforderlich ist (Art.44 Abs.1, Art.45 Abs.1 ebd.). Die Erforderlichkeit der Datenspeicherung muss durch den ausschreibenden Staat regelmäßig geprüft werden (Art.44 Abs.2, Art.45 Abs.3 ebd.).

Jeder Betroffene, auch der Drittstaatsangehörige, hat das Recht, Auskunft über seine im SIS II personenbezogenen gespeicherten Daten zu erlangen, falsche Daten korrigieren und unrechtmäßig gespeicherte Daten löschen zu lassen (Art.58 ebd.). Zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit kann jeder Betroffene einen Rechtsbehelf einlegen (Art.59 Abs.1 ebd.). Die Weitergabe von SIS II-Daten an Nicht-SIS II-Vertragsstaaten oder an internationale Organisationen ist verboten (Art.54 Art.59 Abs.1 ebd.). Der Missbrauch oder die rechtswidrige Weitergabe SIS II-Daten werden durch jeden Vertragsstaat sanktioniert (Art.65 ebd.) Im Schadensfall haftet jeder Vertragsstaat (Art.64 ebd.).

Die Verwaltung und Überwachung des SIS II erfolgt durch die Verwaltungsbehörde der Vertragsstaaten (Art.15 – Art.19 ebd.) und nationale Kontrollbehörden (Art.62 ebd.). Der Europäische Datenschutzbeauftragte überwacht die Arbeit der Verwaltungsbehörde (vgl.: Bauer/Reimer 2009: S.84) und arbeitet mit den nationalen Kontrollbehörden zusammen (Art.62 ebd.).

Datenschutz (Titel VI SDÜ)

Art.126 Abs.1 SDÜ verpflichtet die Vertragsstaaten zur Verankerung der Grundsätze des Datenschutzes nach den Inhalten des Übereinkommen zum Schutz des Menschen bei der automatischen Verarbeitung personenbezogener Daten (Konvention Nr. 108) vom 28.01.1981 in ihrem nationalen Recht. Die Verarbeitung und Übermittlung von personenbezogenen Daten richten sich nach den Vorschriften der Art.126ff SDÜ. Zur Überwachung muss jeder der SDÜ-Staaten eine nationale Kontrollinstanz einrichten (Art.128 Abs.1,2 SDÜ).

Exekutivausschluss (Titel VII SDÜ)

Die Aufgaben des Exekutivausschlusses nach Titel VII SDÜ, so die Überprüfung der richtigen Anwendung des SDÜ, werden durch den Rat der Europäischen Union übernommen.

Bilanz für Deutschland

Laut Bundesministerium des Inneren (BMI) ist seit Inkrafttreten des SDÜ in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) tendenziell eine Erhöhung der Aufklärungsquote und ein Rückgang der Anzahl der registrierten Straftaten zu beobachten. Trotz der Intensivierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von Polizei und Zoll konnte die international organisierte Betäubungsmittelkriminalität im Bereich der Schengen-Staaten und in der Bundesrepublik als Transit- und Absatzstaat nicht erfolgreich bekämpft werden. Der Ausbau und die Entwicklung der grenzüberschreitenden polizeilichen Zusammenarbeit und der verstärkte Schutz der Außengrenzen in Zusammenarbeit mit der Grenzschutzagentur FRONTEX verbessern laut BMI die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Die grenzüberschreitende polizeiliche Nacheile sei jedoch aufgrund rechtlicher Schwierigkeiten nur eingeschränkt möglich. Der polizeiliche Informationsaustausch zwischen den SDÜ-Anwenderstaaten wird durch das BMI als weitgehend unproblematisch und intensiv bezeichnet.

Das SIS I wird seitens des BMI als wirksame Ausgleichsmaßnahme des SDÜ bewertet. Die stetig wachsende Anbindung weiterer Staaten an das SIS erhöhte die Anzahl der Ausschreibungen und Fahndungstreffer. Bezüglich der Anwendung der Bestimmungen des SDÜ und des Datenschutzes wurden für die BRD zwischen 2005-2008 keine Verstöße festgestellt.

Kritik

Die Europäische Kommission stellt in ihrem halbjährlichen Bericht zum Funktionieren des Schengen-Raums vom 27.11.2014 fest, dass das SIS II bei der Bekämpfung des Terrorismus und krimineller reisender Banden ein wichtiges Hilfsmittel war. Aufgrund eines Hackerangriffs auf das dänische N.SIS im Jahr 2012, bei dem Fahndungsdaten des SIS I entwendet wurden, wurden ergänzende Maßnahmen zur Sicherheit des SIS II und zum Datenschutz festgelegt. Der Vorfall wurde von Datenschützern beanstandet. Von Datenschützern wird die geplante Einrichtung eines automatisierten Fingerabdruck-Identifizierungssystems, deren daktyloskopische Daten in das SIS II integriert werden sollen, kritisiert. Mittels SIS II – AFIS sollen für die Fahndung relevante Personen, von denen lediglich geänderte alphanumerische Daten bekannt sind, mittels recherchierbarer daktyloskopischer Daten identifiziert werden.

Die Art und Weise der Sicherung der EU-Außengrenzen wird von Menschenrechtsorganisationen bemängelt. Pro Asyl wirft den EU-Staaten vor, das Hauptaugenmerk an den EU-Außengrenzen liege auf dem Abweisen potentieller Asylbewerber anstatt auf der Hilfestellung für diesen Personenkreis. Die Partei Die Linke erhebt gegen Eurosur und Frontex einen ähnlichen Vorwurf wie Pro Asyl gegen die EU-Staaten: Zweck sei nicht die Rettung von Menschen, sondern die Sicherung der Grenzen und das Verhindern von Zuwanderung.. Gesetzlich ist Eurosur zur Verhinderung und Bekämpfung illegaler Einwanderung, aber auch zum Schützen und Retten von Migranten verpflichtet..

Seitens Pro Asyl und Amnesty International werden die Bestimmungen der Verordnung Dublin III bezüglich der Verantwortung der Ersteinreisestaaten für die Asylantragssteller kritisiert. Staaten mit EU-Außengrenzen, wie zum Beispiel Italien und Griechenland, seien mit der Anzahl der einreisenden Asylbewerber überfordert. Folge der Überforderung seien unter anderem schlechten Unterbringungs- und Lebensbedingungen für die Asylbewerber.

Literatur

Bauer, Lukas; Reimer, Sebastian (2009): Handbuch Datenschutzrecht. 1.Auflage. Facultas Verlag.; Haas, Nina (2001): Die Schengener Abkommen und ihre strafprozessualen Implikationen. 1 Auflage. Facultas Verlag.; Hailbronner, Kay (2008): Asyl-und Ausländerrecht. 2. Auflage. W. Kohlhammer Verlag.; Heussner, Kristina (2007): Informationssysteme im europäischen Verwaltungsverbund. 1 Auflage. Mohr Siebeck.; Müller-Brandeck, Gisela (2010): Deutsche Europapolitik: von Adenauer bis Merkel. 2 Auflage. Springer-Verlag.; Pellengahr, Friederike Ursula (2012): Datenschutz in der europäischen polizeilichen Kooperation: Grundrechtsfragen des Prüm-Beschlusses und seine Umsetzung in das innerstaatliche Recht. 1. Auflage. MV-Verlag.; Ziegler, Jean (2009): Das Imperium der Schande: der Kampf gegen Armut und Unterdrückung. Bertelsmann Verlag.