Lobbycontrol

Lobbycontrol ist der Oberbegriff für sämtliche Kontrollmaßnahmen, die auf eine Kontrolle von lobbyistischen Handlungen abzielen. Der Begriff umfasst sowohl staatliche institutionalisierte Kontrollmaßnahmen, als auch nichtstaatliche Maßnahmen die vor allem auf Offenlegung und öffentlichen Diskurs abzielen. LobbyControl [1] ist ebenfalls der Name eines Vereins, der sich mit dem Phänomen des Lobbyismus und den damit einhergehenden Gefahren für die den politischen Prozess beschäftigt.

Begriffsbestimmung

Mit dem Begriff des Lobbyismus assoziieren die meisten Menschen unweigerlich das politische System der Vereinigten Staaten von Amerika. Die USA gelten als das Kernland des Lobbyismus und sind mit ihm und all seinen Facetten und Auswirkungen auf den politischen Alltag fest verbunden. Und tatsächlich scheint der Begriff des „Lobbying“ seinen Ursprung in der jüngeren US-amerikanischen Geschichte zu haben. So beschrieb der Begriff offensichtlich das erste zielgerichtete Zusammentreffen von professionellen Interessenvertretern mit Abgeordneten in der Lobby des Willard Hotels in Washington D.C. (Jäkel 2005:22). Rein formal versteht man unter Lobbying die Beeinflussung von politischen Entscheidungsträgern durch bestimmte Mittel und Methoden, die der Durchsetzung von Einzelinteressen in politischen Prozessen dienen soll Leif/Speth 2006:12). Je nach Kulturraum und Umfeld ist die normative Bewertung dieser Beeinflussung sehr unterschiedlich. Eine weit verbreitete und häufig zitierte Definition von Lobbying nach van Schendelen lautet: „Lobbying ist der informelle Austausch von Informationen mit öffentlichen Institutionen als Minimalkonzept sowie der informelle Versuch diese Institutionen zu beeinflussen“ (Köppel 2003:83). Im Kern der Tätigkeit steht folglich die Beeinflussung staatlicher Institutionen zur Durchsetzung von Einzelinteressen. Der Weg dies zu erreichen bzw. das Mittel der Beeinflussung sind fachspezifische Informationen. In diesem Zusammenhang wird der Lobbyist auch häufig als „merchant of information“ also als Händler der Ware Information bezeichnet (Köppel 2003:100). Es wäre allerdings unterkomplex, den Lobbyismus als bloßes Tauschgeschäft zwischen den Lobbyisten und den Mitarbeitern der staatlichen Institutionen zu bezeichnen. Denn neben der Idealvorstellung vom Geben und Nehmen ergeben sich durch den Lobbyismus häufig Abhängigkeiten auf staatlicher Seite, die durchaus als schädigende Beeinflussung der Politik bezeichnet werden können (Leif/Speth 2006:24). Eine weitere elementare Besonderheit des Lobbyismus ist sein konkretes, zielgerichtetes und punktuelles Moment der Beeinflussung. Im Gegensatz dazu ist die Interessenvertretung von Verbänden in der Regel langfristig und umfassender angelegt. Der Lobbyist versucht im Auftrag seines Klienten ein konkretes Gesetzesvorhaben zu beeinflussen und hält darüber hinaus durch informelle Kontaktpflege stets eine gewisse Nähe zu den politischen Entscheidungsgremien. Die von Lobbyisten verfolgten Interessen sind demnach keine gesamtgesellschaftlich relevanten Interessen. Das heißt wiederum im Rückschluss, dass die vertretenden Einzelinteressen häufig sehr gut kanalisierbar sind (z.B. wirtschaftliche Interessen) und aus den Reihen von finanziell solventen Gruppen stammen. Dadurch kann es natürlich zu einer Schieflage bzw. zu einem Kampfungleichgewicht der verschiedenen Einzelinteressen kommen, was wiederum die Idealvorstellungen des Pluralismus verzerrt.

Ein weiteres Element des Lobbyismus ist sein informeller Charakter. Lobbying spielt sich, ob nun bewusst oder unbewusst, außerhalb der Öffentlichkeit ab. Häufig sind die handelnden Akteuere nicht als solche zu erkennen, und tautologische Bezeichnungen wie Thinktanks sowie PR- und Medienagenturen werden gezielt verwendet, um das vielerorts anhaftende schlechte Label des Lobbyismus zu vermeiden. In dieser mangelnden Transparenz sehen viele Fachleute, unter ihnen auch Leif und Speth, die eigentliche Herausforderung bzw. Gefahr, die der Lobbyismus für die Demokratie darstellt.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass der Lobbyismus im politischen Prozess ein durchaus legitimes Mittel zur demokratischen Teilhabe und Partizipation ist. Das von Lobbyisten in die Gesetzgebung eingebrachte Fachwissen ist notwendig und trägt zur Akzeptanz von Gesetzen beim jeweilig betroffenen Fachklientel bei. Dieser Einfluss auf die Gesetzgebung ist aber zugleich auch der Anstoß für die zahlreich hervorgebrachte Kritik am Lobbyismus. Die exponierte Stellung des Lobbyismus bedarf einer intelligenten und adaptiven Regulierung um sich gegen den Vorwurf einer finanziellen Steuerung von politischen Entscheidungen zu wehren.

Kriminologische Relevanz

Die kriminologische Relevanz des Phänomens Lobbyismus ergibt sich aus seiner exponierten Rolle für den politischen Normsetzungsprozess. Lobbyismus nimmt mittelbaren Einfluss auf das Gesetzgebungsverfahren und ist daher auch mitverantwortlich für die Kriminalisierung/Entkriminalisierung von Verhaltensweisen. Lobbyisten definieren Themeninhalte, mit denen sich die Politik beschäftigt. Von Lobbyisten initierte Aktionen und Kampagnen führen bei großen Teilen der Bevölkerung häufig zu einem subjektiv empfundenen Handlungs- bzw. Regulierungsbedürfniss, welchem durch die politischen Entscheidungsträger regelmäßig mit Aktionismus begegnet wird. Nach Schetsche gibt es dabei immer Akteure, die sich zur Verbreitung ihrer Problemdeutung bestimmter Strategien bedienen, um ihr Interesse durchzusetzen (Schetsche 1996: 87). Zu diesen Strategien zählt auch der Lobbyismus. Ein weiteres kriminologisch relevantes Themenfeld ergibt sich aber auch aus der Anfälligkeit zahlreicher politischer Akteure für Korruptionsdelikte. Es ist allerdings unterkomplex, die kriminologische Relevanz des Lobbyismus und dessen Regulierung und Kontrolle auf die häufig feststellbare Nähe zu Korruptionsdelikten zu beschränken. Wie oben beschrieben ist die Rolle des Lobbyismus wesentlich elementarer und vielschichtiger.

Lobby-Regulierung

Das Phänomen des Lobbyismus und dessen Regulierung kann nie ohne die jeweilig vorherrschenden politischen und systemischen Bedingungen in einem Staat betrachtet werden. Wie eingangs beschrieben hat der Lobbyismus als Mittel zur Partizipation am politischen Prozess eine wichtige Bedeutung. Es fällt auf, dass die Maßnahmen zur Regulierung der eigentlichen Entwicklung und Etablierung des Lobbyismus stets in einigem zeitlichen Abstand folgen. Die Aufdeckung von Skandalen und Missständen führt sukzessive zu einem wachsenden Problembewusstsein und zu einer zunehmenden Regulierung. Bei der Regulierung des Lobbyismus spielen weniger Restriktion als vielmehr die Herstellung von Transparenz und die Herstellung von Chancengleichheit zwischen den unterschiedlichen Interessengruppen eine Rolle. Die Möglichkeit zur Partizipation am politischen Entscheidungsprozessen ist abhängig von der Kanalisierbarkeit der Partikularinteressen und der Finanzkraft der Akteure. Eine Regulierung des Lobbyismus muss daher nicht nur am eigentlichen Phänomen sondern auch an mittelbaren Determinaten ansetzen um wirksam zu sein. Nicht zuletzt muss die Regulierung aber auch gewisse Grenzen definieren um einen nahtlosen Schulterschluss mit anderen bestehenden Rechtsnormen herbei zu führen. Als Beispiel seien hier Verweise auf das jeweilige Straf- und Wettbewerbsgesetz eines Landes genannt.

Indirekte Regulierung

Alle Maßnahmen zur Lobby-Regulierung lassen sich zunächst in indirekte und direkte Regulierungen unterteilen. Greifen direkte Regeln unmittelbar am konkreten Phänomen des Lobbyismus an, so versuchen die indirekten Regeln die Rahmenbedingungen zu beeinflussen, um so mittelbar regulativ ihre Wirkung zu entfalten. Indirekte Regulierungsmaßnahmen sind u.a. Selbstverpflichtungsregeln/Verhaltenskodizies sowie allgemeine Regeln zu Ethik und Korruption. Die Wirksamkeit solcher indirekten Maßnahmen ist abhängig von der internen Einhaltung und Akzeptanz der betroffenen Gruppen. In den USA, wo das Berufsbild des Lobbyisten eine weit weniger negative Konnotation besitzt, funktionieren diese Kodizies in der Regel, weil sie allgemein akzeptiert sind und im Verlaufe der historischen Entwicklung des Selbstverständnis der Tätigkeit internalisiert wurden. In einem Land mit einer weniger langen Entwicklungsgeschichten des Lobbyismus wie z.B Deutschland oder zahlreichen postkommunistischen Ländern funktioniert diese indirekte Regulierung häufig nicht. Zu den staatlich initiierten indirekten Maßnahmen gehören u.a. auch die straf- und wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen zur Korruption. Wie bereits erwähnt spielt die Korruption in der kriminologischen Relevanz des Lobbyismus lediglich eine Nebenrolle. Viele Parteispenden und Zahlungen für wenig konkrete und langfristig angelegte politische Grundsatzentscheidungen lassen sich nur schwer unter die einschlägigen Tatbestände subsumieren. Die Regulierung der Korruption ist daher nur indirekt für die Regulierung des Lobbyismus von Nutzen.

Direkte Regulierung

Direkte Lobby-Regulierung umfasst alle Maßnahmen, die konkret und individuell auf bestimmte Formen des Lobbyismus zugeschnitten sind. Staatlich initiierte Gesetze und Verordnungen versuchen direkt restriktiv auf den Lobbyismus einzuwirken. Die Bandbreite der dadurch erhofften Resultate reicht von der Schaffung einer weitgehenden Transparenz bis zum Verbot von erfolgsabhängiger Lobbytätigkeit. Die bereits erwähnten USA setzten bei der direkten Lobby-Regulierung innländischer Akteure vor allem auf "disclosure", also Offenlegung. Durch die Pflicht zur Registrierung und Offenlegung der Tätigkeit sollen Vernetzungen, Seilschaften und Geldflüsse für jedermann nachvollziehbar sein. Wie auch in anderen Bereichen, in denen der Staat mit Verboten und Restriktionen handelt hängt hier der Erfolg von Aufsicht, Vollzug und Sanktion ab. In einem weiten Feld wie dem des Lobbyismus stößt die wirtschaftlich noch vertretbare Kontrolle aufgrund der erheblichen Datenmengen schnell an ihre Grenzen. Aufgrund eines allgemein mangelnden Problembewusstseins für die Kehrseite des Lobbyismus gibt es in vielen Staaten keine direkte Lobby-Regulierung. In Deutschland mit seiner korporatistisch gewachsenen Verbandsstruktur herrscht diesbezüglich ein regelrechtes Regulierungsvakuum.

erstellt nach: Maciej Drozd

Aufbau der direkten Regulierung

Die einzelnen Lobby-Gesetze bestehen in der Regel aus insgesamt 5 Komponenten die im Folgenden kurz dargestellt werden.

1.Definition: Die Grundlage jeder Regulierung stellt zunächst eine Definition dar, die festlegt, was unter den Begriff Lobbying und somit unter den Einfluss der Regulierungsmaßnahme fällt.

2. Beschränkungen: Die Beschränkungen legen alle Handlungsoptionen fest, die von den unter die Definition fallenden Akteure nicht getroffen werden dürfen.

3 Aufsicht: Eine festgelegte Zuständigkeit für die Aufsicht und den Vollzug der festgelegten Regeln ist notwendig.

4. Sanktionen: Handlungsmuster und Reaktionen auf Abweichung von den aufgestellten Regeln müssen festgelegt werden.

5. Sonderregeln: Die Vielschichtigkeit der Thematik und die Diversität der politischen Systeme bedürfen Sonderregeln, die den systemischen Determinaten und jeweiligen Besonderheiten gerecht werden (Drosz, Maciej, 2006:83).

Lobbyregulierung im Vergleich: USA und Deutschland

Der Entwicklung des Lobbyismus folgt mit einiger zeitlicher Verzögerung die Entwicklung von gesetzlichen Rahmenbedingungen um seinen Einfluss zu regulieren. Es darf daher nicht verwundern, dass die Lobbyregulierung in einem Land, das als „Erfinder“ des Lobbyismus gilt, eine längere Tradition hat und in Teilen auch weitreichender ist, als in Deutschland. In den Vereinigten Staaten gehen die Versuche, verbandliche Einflussnahme auf die Politik zu reglementieren, bis in das frühe 20. Jahrhundert zurück Hrebenar 1997:271). Der jüngste Versuch ist der „Lobby Disclosure Act“ von 1995, eine Weiterentwicklung des „Federal Regulation of Lobbying Act“ von 1946. In der Bundesrepublik existiert seit 1972 eine sogenannte „Öffentliche Liste über die Registrierung von Verbänden und deren Vertretern“, die beim Deutschen Bundestag geführt wird. In diese Liste haben sich auf der Basis von Freiwilligkeit Verbände und Verbandsvertreter einzutragen, die in den Ausschüssen des Deutschen Bundestages gehört werden wollen. Die Verbände haben dafür formelle Daten, wie Mitgliederzahl, Vorstandsmitglieder, Geschäftsführer, Interessenbereich und die Namen der Lobbyisten am Parlamentssitz anzugeben. Eine Offenlegungspflicht von finanziellen Zuwendungen, dem konkreten Gegenstand der Einflussnahme oder der Adressaten der Lobbytätigkeit, wie es der Lobbying Disclosure Act in den USA fordert, existiert in Deutschland nicht. Mögliche Gründe für die weniger strengen Regulierungen für Lobbyismustätigkeiten in Deutschland mag zum einen die geringere Bedeutung des Deutschen Bundestages als Ziel für Lobbyismus im Gegensatz zum Kongress in den USA und zum anderen der Tatsache geschuldet sein, dass die Bundesrepublik bisher von Skandalen hinsichtlich ausufernder Einflussnahme verschont wurde. Ob letzterer Aspekt nicht gerade einer fehlenden Offenlegungspflicht für lobbyistische Tätigkeiten geschuldet ist, bleibt ungewiss. Nicht nur bei der Regulierung auf der Lobbyistenseite, sondern auch auf Seiten der Vorschriften für Abgeordnete fallen zwischen den USA und Deutschland große Unterschiede auf. Durch den „Ethics in Government Act“ ist die Höhe der Zusatzeinkünfte für Kongressabgeordnete in den USA auf 15% der Höhe der Diäten beschränkt. Für den Wechsel in eine Lobbytätigkeit nach dem Ausscheiden aus dem politischen Amt besteht in den Vereinigten Staaten eine Abkühlungsfrist von einem Jahr. In Deutschland existiert eine derartige Abkühlungsfrist nicht, weder für Abgeordnete noch für politische Beamte. Die Höhe der Zusatzeinkünfte für Bundestagsabgeordnete ist nicht beschränkt, auch wenn die „ [...] Ausübung des Mandats [...] im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestages“ stehen soll. Bezüge aus Nebentätigkeiten müssen seit der Novellierung des Abgeordnetengesetzes im Jahre 2005 pauschaliert offengelegt werden (Rendelfs 2003:339). Gegen diese Offenlegungspflicht richtete sich teils heftiger Widerstand aus Reihen der Parlamentarier.

In Deutschland stellen die in der Verfassung verankerten politischen Parteien eine herausragende Besonderheit dar. Sie erfüllen in Deutschland eine wichtige Rolle bei der Bündelung von Partikularinteressen und dienen der Interessenartikulation großer Bevölkerungsgruppen. Die insgesamt korporatistisch und überwiegend auf Konsens bedachten Strukturen in Deutschland müssen bei der Betrachtung der Thematik ebenfalls berücksichtigt werden. Der Bundestag als Arbeitsparlament, in dem die parteiübergreifende Ausschussarbeitet überwiegt, ist seltener das Ziel von Lobbyisten als sein US-amerikanisches Pendant. Das personalisierte Verhältniswahlrecht führt zu einer insgesamt schwachen Wahlkreisbindung und regionalen Verbundenheit der Parlamentarier.In Deutschland wird der Verlauf der einzelnen Karrieren durch den Listenplatz und somit auch durch die Institution der Parteien bestimmt. Einen weiteren wesentlichen Faktor stellt die in Deutschland weniger restriktiv ausfallende Gewaltenteilung dar. Das jeweilige Kabinett, also die Exekutive, ist in der Regel auch mit Bundestagsmandaten ausgestattet und somit ebenfalls Teil der Legislative. Zusammenfassend kann man sagen, dass in Deutschland nur ein geringes Problembewusstsein bzw. kein Konzept vorhanden ist, um dem Phänomen des Lobbyismus adäquat zu begegnen. Die Gründe hierfür mögen in den korporatistischen Strukturen liegen, die in der Vergangenheit keinen Platz für professionellen Lobbyismus ließen. Der mit Globalisierungseffekten und dem Aufbrechen von nationalen Mikrokosmen verbundene Wandel hin zu einer zunehmend pluralistischen Struktur bewirkt ein regelrechtes Regulierungsvakuum auf diesem Bereich.

Literatur

Drosz, Maciej: Lobbying-Regulierung im Europäischen Vergleich, In: Public Affairs Manager Bd.2, Berlin/Brüssel 2006.

Hrebenar, Ronald J.: Interest Group Politics in America – Third Edition, New York 1997.

Jäkel, Christian: Lobbyismus. Bedeutung für Staat und Wirtschaft, Saarbrücken 2005.

Köppel, Peter: Power Lobbying. Das Praxishandbuch der Public Affairs, Wien 2003.

Kunz, Karl-Ludwig: Kriminologie. Eine Grundlegung, Bern 2004

Leif, Thomas/Speth, Rudolf (Hrsg.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland, Wiesbaden 2006

Nelken, David: Comparing Criminal Justice, in Maguire, Mike/ Morgan, Rod/ Reiner, Robert (Hrsg.): The Oxford Handbook of Criminology 3rd ed., Oxford 2002

Oldopp, Birgit: Das politische System der USA – eine Einführung, Wiesbaden 2005.

Saipa, Axel: Politischer Prozess und Lobbyismus in der Bundesrepublik und in den USA, Göttingen 1971.

Schetsche, Michael: Die Karriere sozialer Probleme, München, Wien 1996

Schmidt, Manfred G.: Das politische System Deutschlands, Bonn 2007.

Schmidt, Manfred G.: Wörterbuch zur Politik, Stuttgart 2004.

Redelfs, Manfred: Mehr Transparenz gegen die Macht der Lobbyisten, In: Leif, Thomas/Speth, Rudolf (Hrsg.): Die stille Macht, Wiesbaden 2003