Broken Windows
Unter dem Schlagwort „Broken Windows“ haben die us-amerikanischen Sozialforscher James Q. Wilson und George L. Kelling im Jahre 1982 das eingängige Bild der zerbrochenen Fensterscheibe geprägt, die sofort repariert werden müsse, um weitere Zerstörung und in der Folge den Niedergang von Stadtvierteln und schwere Kriminalität zu verhindern. In einer Art ursächlicher Abfolge seien Unordnung und Kriminalität in einer community unentwirrbar miteinander verknüpft. Auf der Grundlage dieser These wurde das New Yorker Polizeimodell „Zero Tolerance“ entwickelt. Es sieht unter anderem vor, aus Gründen der Kriminalprävention frühzeitig und rigoros auch gegen Bagatellkriminalität und kleinste Ordnungsverstöße vorzugehen.
Geschichte
Zimbardos Versuch
1969 unternahm der Psychologe Philip G. Zimbardo folgendes Experiment: Er stellte versuchsweise zwei Autos ab, eines in der Bronx in New York City, das andere in Palo Alto, einer eher beschaulichen Kleinstadt Kaliforniens. Er schraubte die Nummernschilder ab, öffnete die Motorhauben und beobachtete, was geschah. In der Bronx machte sich am helllichten Tag schon nach zehn Minuten eine Familie –Mutter, Vater und 8-jähriger Sohn- über das Auto her. Binnen sechsundzwanzig Stunden war es durch weitere Personen völlig ausgeschlachtet worden und wurde anschließend weiter demoliert. Innerhalb von drei Tagen war das Fahrzeug nur noch eine zerschlagene Masse Metalls, in und auf der Passanten ihren Müll abluden. Demgegenüber stand der Wagen in Palo Alto auch nach einer Woche noch unberührt da. Als es zu regnen begann, schloss sogar ein Passant die Motorhaube. Daraufhin schlugen Zimbardo und seine Mitarbeiter mit einem Vorschlaghammer eine Scheibe ein. Dies hatte zur Folge, dass kurz darauf Passanten die Zerstörer anfeuerten und mitmachten. In der folgenden Nacht schlugen junge Männer weiter auf den Wagen ein, so dass er schließlich zerstört auf dem Dach lag.
Kelling und Wilsons Broken-Windows-Theorie
Kelling und Wilson veröffentlichten im Jahr 1982 in der Zeitschrift „The Atlantic Monthly“ die „Broken-Windows-Theory“. Bei der Darstellung griffen sie auf den Versuch Zimbardos zurück und führten ihn als experimentellen Beleg für Richtigkeit ihrer Argumentation an. Nach Wilson und Kelling bewirken sechs Faktoren den Niedergang einer Gemeinde und das Ansteigen der Kriminalität. Es sind dies (1.) der physische Verfall der Umgebung, (2.) das Auftreten fremder und ungebetener Personen mit einem unerwünschten Verhalten und (3.) Furcht der Bürger vor Kriminalität, insbesondere Gewaltkriminalität. Physischer Verfall lockt ungebetene Personen an, für die die Zeichen des Verfalls signalisieren, dass eine Kontrolle ihres Verhaltens in dieser Gegend nicht stattfindet oder zumindest eingeschränkt ist. Das Auftreten der Personen bewirkt Furcht bei den Bürgern, die sich (4.) zurückziehen und so eine tatsächliche Reduktion der Kontrolle verursachen. Diese verminderte Kontrolle erleichtert (5.) die Begehung von Straftaten. Der Anstieg der Kriminalität erhöht (6.) die Verbrechensfurcht und begünstigt weiter den Rückzug der „anständigen“ Bürger. Die Bevölkerung in einer bestimmten Gegend wird dadurch weiter ersetzt und zwar zu Ungunsten einer sozial stabilen Nachbarschaft.
Nach Kelling und Wilson sind Unordnung und Kriminalität einer Gemeinde ursächlich miteinander verknüpft. Ein zerbrochenes Fenster in einem Gebäude, das nicht repariert wird, zieht innerhalb kurzer Zeit die Zerstörung weiterer Fenster nach sich. Die gilt sowohl für gehobene Nachbarschaftsgegenden als auch für heruntergekommene. Ein nicht wieder in Stand gesetztes Fenster ist ein Zeichen dafür, dass an diesem Ort niemand daran Anstoß nimmt. Folge solch sorglosen Verhaltens ist jedoch ist nicht nur die vergleichsweise harmlose Zerstörung von Fensterscheiben, sondern im Ergebnis der Einzug von Schwerkriminalität.
Innerhalb dieser Theorie gibt es mehrere Rückkopplungseffekte zwischen bestimmten Aspekten. Diese machen deutlich, dass die Zunahme von Zeichen physischen Verfalls innerhalb eines Viertels dort zu einem stetigen Anstieg von abweichendem Verhalten und Kriminalität führt.
Ein fataler, sich selbst verstärkender Rückkopplungseffekt besteht zum Beispiel zwischen abweichendem Verhalten bzw. Kriminalität, Kriminalitätsfurcht, Rückzug der Bevölkerung und informeller Kontrolle. Hierbei führt eine Zunahme von abweichendem bzw. kriminellem Verhalten zu einer Zunahme der Kriminalitätsfurcht, die wiederun den Rückzug der "anständigen" Bevölkerung verstärkt, was wiederum dazu führt, dass das Ausmaß der informellen Kontrolle sinkt und dadurch die Kriminalität wiederum ansteigt. M.a.W. "explodiert" die Kriminalität in diesem Viertel immer mehr, weil sich die Bevölkerung aus Furcht in den Wohnungen zurückzieht, dann aus dem Viertel fortzieht und stattdessen Mindheiten aller Art -Drogenabhängige, "Aussteiger", sozial Schwache- zuziehen.
Ein weiterer Rückkopplungseffekt ist darin zu sehen, dass eine sinkende informelle soziale Kontrolle durch die Bewohner einer Viertels zum Anstieg des physischen Verfalls eines Viertels führt, was wiederum die Kriminalität verstärkt.
Wilson und Kelling gehören im Hinblick auf ihre theoretische Ausrichtung zu den sog. new realists, die davon ausgehen, dass die Entdeckungs- und Sanktionswahrscheinlichkeit sowie die Sanktionskosten einen Einfluss auf abweichendes Verhalten haben. Um abweichendes und kriminelles Verhalten zu reduzieren, müssen demzufolge durch entsprechendes Handeln der Polizei Entdeckungs- und Sanktionswahrscheinlichkeit sowie die Sanktionskosten erhöht werden. Erklärtes Ziel eines kriminalpolitischen Programms und der polizeilichen Praxis muss es ihrer Ansicht nach daher sein, ein soziales Klima zu erzeugen, in dem Ordnung und Normvertrauen wieder hergestellt sind und sich niemand mehr unsicher fühlt. Als geeignete polizeiliche Maßnahme wird beispielsweise der Ersatz motorisierter Polizisten durch Fußstreifen angeführt. So kann innerhalb einer Gemeinde für Ordnung gesorgt werden. Personen, die das Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung beeinträchtigen, können direkt in die Schranken verwiesen werden. Hierzu gehören nicht nur kriminelle oder gewalttätige Personen, sondern auch solche mit schlechtem Ruf, lärmender Aufdringlich- oder Unberechenbarkeit wie Bettler, Betrunkene, Süchtige, randalierende Jugendliche, Prostituierte, Herumhängende und psychische Kranke.
Brattons Zero-Tolerance-Modell
Im Jahr 1994 berief sich der Polizeichef von New York, William Bratton, unter dem damaligen republikanischen Bürgermeister Rudolph Giuliani auf die Theorie der Broken Windows. Die von Bratton entwickelte Polizeistrategie bestand aus einer rigorosen "Null Toleranz" gegenüber den vielen kleinen Belästigungen und Vergehen in der Öffentlichkeit durch das Absenken der polizeilichen Eingriffsschwelle gegenüber diesem Verhalten.
Dies geschah vor dem Hintergrund einer exorbitant hohen Kriminalitätsrate, einer weit über dem amerikanischen Durchschnitt liegenden Mord- und Totschlagsrate und –u. a.- der Häufung alltäglicher Normübertritte und einer zunehmenden Vermüllung und Verschmutzung es öffentlichen Raumes sowie der U-Bahn. Das Programm führte zu einem umfassenden Aktionsplan, der erklärtermaßen darauf abzielte, den öffentlichen Raum zurückzuerobern und das in der Unwirtlichkeit der Stadt verloren gegangene Gefühl von Sicherheit wieder herzustellen.
Tragende Säulen dieses Konzepts waren sieben Maßnahmenpakete. So wurde (1.) angesichts des Besitzes zahlreicher illegaler Schusswaffen versucht, durch "Schnellgerichte" den illegalen Besitz , Handel und Gebrauch von Schusswaffen zu bestrafen mit dem Ziel, dadurch die Zahl von Gewalttaten unter Schusswaffengebrauch zu reduzieren. Daneben wurden (2.) auch kleinere Vergehen wie z. B. Schwarzfahren, Betteln oder Schuleschwänzen rigoros verfolgt. An den Schulen wurden konsequent Waffenkontrollen durchgeführt. Stärker als zuvor wurden auch auffällige Personen im öffentlichen Raum kontrolliert. Weiter wurde (3.) mit "Null Toleranz" gegen Ordnungswidrigkeiten wie Straßenhandel, Hütchenspielen oder das Fahren mit Fahrzeugen mit sog. "Ghettoblastern" vorgegangen. Durch diese konsequente Bekämpfung von Unordnung in Form abweichenden Verhaltens und die Vorverlagerung polizeilichen Eingreifens wollte die Polizei demonstrieren, dass sie die Probleme der Bevölkerung ernst nahm. Dies sollte wiederum Vertrauen in die Polizei schaffen, die Kriminalitätsfurcht der Bevölkerung reduzieren und deren Sicherheitsgefühl steigern. Konkret wurde z. B. Kleindealern sofort das Geld abgenommen, ihr Fahrzeug wurde eingezogen und ihnen wurden Hausverbote erteilt. Menschen, die in öffentlichen Verkehrsmitteln bettelten oder andere Fahrgäste beschimpften, wurden für einige Tage in Haft genommen. Graffiti an Häusern und auf öffentlichen Verkehrsmitteln wurden binnen eines Tages beseitigt, damit kein Sprayer die Gelegenheit bekommt, sein "Werk" nochmals zu bewundern oder bewundern zu lassen. Hierbei wurden für diese Reinigungsarbeiten häufig Personen herangezogen, die zu gemeinnütziger Arbeit veruteilt worden waren; sie mussten dabei Westen tragen, auf denen z. B. "Midtown Community Court" stand, d. h. der Name des Gerichts, von dem sie verurteilt worden waren. Zudem wurden (4.) wurden zuvor verwahrloste und verschmutzte Örtlichkeiten aufgeräumt und gereinigt. Ferner wurde (5.) ein computergestütztes Informationssystem der Polizei eingeführt. Mit Hilfe dieses Systems konnten tägliche Kontrollen, Straftaten, Festnahmen und Beschlagnahmen für jede einzelne Polizeiwache dokumentiert werden. Erfolgreiche Revierleiter wurden ggf. öffentlich belobigt. Damit wurde das System zu einer "betriebsinternen" Erfolgskontrolle der ergriffenen Maßnahmen. Darüber hinaus wurden (6.) die Zusammenarbeit mit Bürgern in der Stadt gesucht. Diese sollten sich für bestimmte Stadtteile verantwortlich fühlen und die Polizei auf Missstände hinweisen. Daneben wurden Bürgerwachen organisiert, die informelle Kontrollaufgaben in ihrem Stadtteil übernahmen. Schließlich wurde (7.) die Polizei personell augestockt. Die sichtbare Präsenz der Polizei wurde durch vermehrte Fußstreifen erhöht. Zentralistisch organisierte Fachkommissariate wurden aufgelöst und ihre Aufgaben den Bezirken und Revieren übertragen. Damit sollte die Bewegungs- und Handlungsfreiheit gefördert werden, denn die Beamten vor Ort sollten für die Lösung von Problemen verantwortlich sein. Es wurden eher junge, dynamische Beamte mit Führungsaufgaben betraut und viele der älteren Revierleiter vorzeitig in den Ruhestand versetzt. Es wurde eine 'corporate identity' der Polizei geschaffen, die sich durch die Vorgaben "Höflichkeit, Professionalität, Respekt" bestimmte. Flankiert wurden diese polizeilichen Maßnahmen durch härtere Strafgesetzte. Hierzu gehört beispielweise die Regel three strikes and you are out, die auf schwere wie leichte Straftaten gleichermaßen angewandt wurde.
Auswirkungen des New Yorker Polizeimodells
Die Kriminalitätsrate in New York ging unter Bratton tatsächlich zurück, insbesondere sank die Zahl der Gewaltverbrechen. Die Anzahl zum Beispiel der Raubüberfälle sank um 64 %, die der gesamten Straftaten um 75%. Die Polizei konnte sich zudem in vormals gemiedene Stadtteile vorwagen. Die völlig heruntergekommene U-Bahn war im Großen und Ganzen ein sicheres und wieder benutzbares Verkehrsmittel geworden. Auch der Central Park war keine no go area mehr.
Unerwünschter Nebeneffekt dieser von der New Yorker Polizei ergriffenen Maßnahmen war indes ein starkes Ansteigen der Beschwerden gegen Übergriffe und Amtsmissbrauch der Polizei. Unklar ist hierbei allerdings, ob der Anstieg auf berechtigte oder unberechtigte Beschwerden zurückzuführen ist oder auf Beschwerden von Personen, die nicht mehr wie gewohnt ihrem ordnungsstörenden Verhalten freien Lauf lassen konnten. Beachtlich ist in diesem Zusammenhang jedoch, dass die Stadt New York im Jahr 1997 27 Millionen Dollar als Schadensersatz für unrechtmäßige Polizeimaßnahmen zahlte. Darüber hinaus wurden sogar Beamte wegen rechtswidriger Durchsuchungen verurteilt.
Bedeutung und Tragweite des Konzepts
Die Maßnahmen des Zero-Tolerance-Konzepts erscheinen nicht neu. Sie kommen eher wie eine Neuauflage bekannter Law-und-Order-Forderungen daher. So wird tatsächlich auch bei hiesigen aktuellen Debatten über neue Konzepte in der Sicherheitspolitik angesichts steigender Kriminalitätszahlen -je nach politischer Ausrichtung- immer wieder überlegt, nach dem Vorbild der New Yorker Polizei gegenüber Regelverstößen unabhängig von ihrem Schweregrad weniger Toleranz zu zeigen als bisher und und jede Unordnung im öffentlichen Raum unverzüglich zu beseitigen.
Kritische Stimmen in der Literatur
Gegen solche Bestrebungen wurden in der einschlägigen Literatur zumeist kritische Beiträge veröffentlicht. Vielfach findet sich der Hinweis, dass es keinen empirischen Beleg für die Theorie der Broken Windows gebe; das Zimbardo -Experiment sei jedenfalls nicht repräsentativ. Auch berücksichtige bisher keine deutsche Studie neben individuellen Prädikatoren auch sozialräumliche Kontextvariablen im Rahmen einer Mehrebenenanalyse. Überdies seien die angewendeten Mittel wie Freiheitsentzug auch bei geringfügiger Störung aus deutscher Sicht unverhältnismäßig. Schließlich wird angemerkt, dass das New Yorker Modell nicht an den wirklichen Ursachen von Kriminalität ansetze, nämlich Armut, Arbeitslosigkeit, soziale Ungleichheit, Sozialisationsdefizite in der Familie, sondern lediglich die Symptome behandele.
Laue (1999, S. 280 f.) erläutert darüber hinaus, dass Zimbardo selbst aus seinem Experiment weitaus diffenziertere Schlussfolgerungen gezogen habe als Kelling und Willson dies getan hätten. Nach Zimbardo reichten die releaser cues, also die Hinweise, dass das Auto von seinem Besitzer aufgegeben worden sei, für Palo Alto im Gegensatz zu New York nicht aus, um Passanten zu Plünderungen und Vandalismus zu motivieren. Notwendig zur Initiierung solcher Vandalismusakte sei an erster Stelle ein Klima der Anonymität und erst an zweiter Stelle releaser cues. Wo -wie in Palo Alto- ein Klima der Anonymität nicht herrsche, seien weitaus deutlichere releaser cues notwendig. Wichtiger sei aber, dass die auslösende Anonymität geschaffen werde, etwa durch eine große Menschenmenge oder den Schutz der Nacht.
Außerdem gehe die Broken-Windows-Theorie davon aus, dass nach Zerstörung eines Teils weitere Teile, also etwa alle Autos in einer Straße, zerstört würden. Das Zimbardo-Experiment habe aber lediglich gezeigt, dass nur das eine, offenbar verlassene Auto zerstört worden sei und eben nicht auch noch ein benachbartes Fahrzeug (S. 282).
Laue (1999, S. 278) und Volkmann (1999, S. 226) merken an, dass das Konzept der Broken Windows auf die Behandlung von Symptomen setze und dadurch eine Veränderung des Zustandes der Gemeinschaft erwarte. Das Neue hierin bestehe nicht so sehr darin, gegen Unordnung vorzugehen. Bemerkenswert sei vielmehr einerseits die Konsequenz, mit der dies gerade auch bei kleineren Regelverletzungen geschehe und andererseits der Gesamtzusammenhang, in den dieses Durchgreifen eingebunden werde: Wer gegen das Schwarzfahren vorgeht, verhindert damit zuletzt auch Raubüberfälle.
Volkmann (1999, S. 227 f.), Hess (2004, S. 89 ff.) und Walter (1998, S. 357 f.) geben zu bedenken, dass in den USA bereits seit 1993 sinkende Kriminalitätszahlen verzeichnet worden seien. Es handele sich also um ein nationales Phänomen, das nicht unbedingt auf die damalige örtliche Sicherheitpolitik zurückzuführen sei.
Insbesondere Hess (a.a.O.) erläutert, dass für den Rückgang der Kriminalitätszahlen eine Reihe alternativer Ursachen erwogen werden müssten. So sei das Sinken der Kriminalität möglicherweise auf einen demographischen Wandel zurückzuführen. Die "Baby-Boom"-Generation sei inzwischen über das am stärksten kriminalitätsbelastete Alter hinaus; mit den sinkenden Zahlen von Jugendlichen und Heranwachsenden sinke naturgemäß auch die Kriminalität. Ferner sei -wie bereits gesagt- der Rückgang der Kriminalität ein nationales Phänomen in den U.S.A., das sich foglich auch in New York zeige. Auch könne man den Rückgang durch einen Incapacitation-Effekt erklären. Immerhin habe sich seit 1985 die Population in den Gefängnissen verdoppelt. Außerdem sei zu bedenken, dass statt der aggressionsfördernden Droge Crack nun eher Heroin konsumiert werde, das die Aggressivität nicht so sehr fördere. Weiter wird vermutet, dass der Rückgang im Zusammenhang mit Drogen darauf zurückzuführen sei, dass die mit Gewalt und brutalten Auseinandersetzungen verbundene erste Phase der Entwicklung und Etablierung eines Crackmarktes in New York abgeschlossen sei. In der zweiten Phase der Konsolidierung und Stabilisierung des Crackmarktes gebe es weniger Gewalt, weil keine Kämpfe um Marktanteile mehr geführt werden müssten. (Anzumerken ist diesbezüglich, dass die Annahme den allgemeinen Rückgang verschiedener Kriminalitätsformen nicht zu erklären vermag.) Schließlich könne der Rückgang damit erklärt werden, dass potentiell betroffene Bürger durch Nachbarschaftsinitiativen innerhalb ihres Viertels dafür sorgen würden, dass die soiale Kontrolle zu- und die Kriminalität abnehme. Diese Erklärung widerspreche indes nicht dem Argument, dass die Polizeipolitik den Rückgang der Kriminalität versursacht habe. Denn deren Bemühungen seien auch darauf ausgerichtet gewesen, die Bildung von "Bürgerwachen" oder Initiativen von Geschäftsleuten in Einkaufsstraßen zufördern.
Zu der in der öffentlichen Diskussion immer wieder auftauchenden Forderung, der Staat dürfe kein noch so unbedeutendes rechtswidriges Verhalten sehenden Auges dulden und man müsse den Anfängen wehren, äußert sich auch Kühne (2002, S. 20 f.): Diese Ansicht sei in doppelter Hinsicht schief. Zunächst reiche es aus, sich diesbzüglich auf das gute, alte Legalitätsprinzip zu berufen. Der Zero Tolerance bedürfe es hierbei nicht. Zum anderen verkenne eine solche Argumentation, dass die Verfahrenswirklichkeit seit jeher vom Opportunitätsprinzip regiert werde. Würden die Staatsanwaltschaften nicht rund 60% aller Verfahren einstellen, wäre die Justiz im Strafrechtsbereich schon längst zusammengebrochen. Als ressourcensparendes Instrument habe das Einstellungsverhalten der Staatsanwaltschaften die das Legalitätsprinzip beschwörenden Rechtspolitiker offenbar noch nie beunruhigt. Immerhin werde ein weiterer Aspekt der Zero Tolerance deutlich: Das Opportunitätsprinzip werde in Frage gestellt; man müsse es mit Einführung dieser Strategie abschaffen. Folglich müsse man auch die rechtsethischen und verfassungsrechtlichen Gründe, auf denen das Opportunitätsprinzip beruhe, ignorieren. Schließlich sei dieses Prinzip getragen von dem tiefen Wissen um die Unfähigkeit des Menschen zur Perfektion und zum anderen vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Letzterer erlaube im Strafrecht nur solche Verfolgungen, bei denen der Verfolgungs- und Vollstreckungsaufwand nicht im groben Missverhältnis zum Anlass stünden. Demgegenüber betone Zero Tolerance das Faktum der Normverletzung und skandalisiere es. Nicht mehr Täter und Opfer, sondern der Anschlag auf die bürgerliche Ordnung, auf die Unverbrüchlichkeit des Rechts, gerate dabei ins Zentrum der rechtpolitischen Betrachtung. Schließlich müsse man bei allen derartigen Debatten auch immer im Auge haben, dass in New York selbst nach dem Rückgang der Kriminalitätszahlen Zustände bestünden, die bei uns als überaus besorgniserregend angesehen würden. Selbst nach Halbierung der Rate der Tötungsdelikte in New York sei diese immer noch 15-fach höher als der entsprechende deutsche Wert.
Literatur
- Bratton, William: Turnaround: How America's Top Cop Reversed the Crime Epidemic.
- Henry, Vincent E.: The Compstat Paradigm: Management Accountability in Policing, Business and The Public Sector (Foreword by William Bratton).
- Häfele, Joachim: „Incivilities“ im urbanen Raum. Eine empirische Analyse. In: Schulte-Ostermann, K./Henrich, R.S./Kesoglou, V. (Hrsg.): Praxis, Forschung. Kooperation – Gegen-wärtige Tendenzen in der Kriminologie. Frankfurt a.M. 2006, S. 185-208.
- Häfele, Joachim: „Incivilities“, Kriminalität und Kriminalpolitik. Aktuelle Tendenzen und Forschungsergebnisse. In: Neue Kriminalpolitik, 18. Jg. Heft 3 2006, S. 104-109.
- Häfele, Joachim/Lüdemann, Christian: „Incivilities“ und Kriminalitätsfurcht im urbanen Raum. Eine Untersuchung durch Befragung und Beobachtung. In: Kriminologisches Journal, 38.Jg.,Heft 4 2006, S. 273-291.
- Hess, Henner: Broken Windows, ZStW 116, 66-110.
- Jung, Heike: Kriminalsoziologie, 2005.
- Kühne, Hans-Heiner: Gegenstand und Reichweite von Präventionskonzepten, DRiZ 2002, 18-27.
- Kunz, Karl-Ludwig: Kriminologie, 4. Auflage, 2004.
- Laue, Christian: Anmerkung zu Broken Windows, MSchrKrim 1999, 277-290.
- Linssen, Ruth und Pfeiffer, Hartmut: Strategieüberlegungen zu Kriminalprävention und Medienarbeit, Kriminalistik 2006, 659-664.
- Lüdemann, Christian: Benachteiligte Wohngebiete, lokales Sozialkapital und "Disorder", MSchrKrim 2005, 240-256.
- Volkmann, Uwe: Broken Windows, Zero Tolerance und das deutsche Ordnungsrecht, NVwZ 1999, 225-232.
- Walter, Michael: "New York" und "Broken Windows": Zeit zum Umdenken im Jugendstrafrecht?, DRiZ 1998, 354-360.
- Wilson, James und Kelling, George: Broken Windows, KJ 1996, 121-137.